도시계획은 지방정부의 권한이다 - 노경수 광주대 도시·계획부동산학과 교수
2024년 08월 19일(월) 07:00 가가
도시·군기본계획을 국토부가 ‘국토계획 평가’ 대상 사업으로 지정하였기 때문에, 해당 지자체는 기본계획의 원활한 수립을 위해서 평가기관인 국토부와 국토연구원의 지적사항에 초점을 맞출 수밖에 없다. 평가의견이 지자체의 목표인구가 축소 조정으로 나올까봐 노심초사한다. 지방소멸이 진행되고 있는 지자체의 장으로서는 인구 유입을 위한 사업 추진이 시급한데, 국토계획 평가제도가 걸림돌로 작용하지 않을까 걱정하는 것이다.
도시·군기본계획은 1982년 처음 도입된 제도로서, 시·군의 미래상을 설정하여 장기적인 도시의 공간적 틀을 제시하는 계획이며 해당 지자체가 가지고 있는 도시정책이나 관리방향을 한 눈에 볼 수 있는 종합지침서다. 이러한 기본계획이 각 지역단위의 특성에 맞게 수립되어 지역 고유의 개성 있는 도시공간을 만들기 위해서는 계획의 입안 및 승인 권한을 지자체에게 부여해야 한다는 주장이 학계에서 꾸준히 제기되어 왔다. 선진국에서도 도시계획 분야의 사무가 지방자치단체의 고유 업무로 분류되어 있고, 우리나라에서도 이러한 분권화에 대해 도시계획 전문가들은 대부분 동의하고 있다.
2000년 초반 참여정부(노무현대통령)는 대통령직속으로 지방분권추진위원회를 두고 중앙정부의 각종 승인 및 결정권한을 대폭 지방정부로 이양하는 지방분권화를 추진하였다. 이에 따라 2005년 인구 10만 이상 시·군 도시·군기본계획의 수립 및 변경에 관한 승인권한이 건설부장관(현재 국토교통부장관)에서 도지사로 넘어갔다. 이어서 2011년에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장 또는 특별자치도지사가 수립 및 변경하는 도시·군기본계획의 승인권한도 해당 광역자치단체장이 갖게 됐다.
더 이상 도시·군기본계획의 승인에 간여할 수 없게 된 국토부는 참여정부의 정책기조에 따라가면서도 지방정부의 수용 여건이 충분히 성숙하지 않은 상황에 따른 부정적 측면에 대해 크게 우려하였던 것 같다. 국토부는 지자체의 도시계획에 대한 계획능력 미비, 지자체장의 선심성이나 이익집단에 휘둘릴 가능성, 견제와 감시보다는 지방의회의 지역구 민원 해결에 치중, 지역 내 도시계획 전문 인력 확보 어려움 등에 대해 문제를 제기하며 지방정부에 대한 불신을 숨기지 않았다.
결국 국토부는 국토계획에 관련한 권한이양 과정에서 새로운 역할 정립을 위해 ‘국토계획 평가제도’를 도입한 것으로 여겨진다. 이 제도는 국토종합계획을 정점으로 국토계획 간 정합성·연계성을 확보함과 동시에 국토관리의 기본이념을 체계적으로 반영하고자 2012년부터 시행했다. 국토연구원의 2016년 자료에 따르면 평가대상은 중장기적이며 전략적·지침적 성격의 28개 국토계획을 대상으로 운영하고 있으나, 이 중 도시·군기본계획이 60% 이상일 정도로 큰 비중을 차지하고 있다.
국토계획 평가제도의 도입 초기에는 분권화 추세에 역행하는 추가적 규제라는 이미지를 불식시키기 위해 평가의견이 그다지 엄격하지 않아서 지자체도 이 제도를 문제 삼지 않았다. 하지만 시간이 지남에 따라 당초의 취지는 무뎌지고, 규제적 성격이 강화되면서 계획안에 대한 삭제 위주의 네거티브 검토방식으로 변화되고 있다. 최근에는 평가내용에 ‘환경성 검토 세부 평가기준의 평가범위’도 별도로 추가되면서 중앙정부의 권한이 강화되고 있다.
평가기관이 저출산·고령화로 인구가 감소하고 있는 인구 5만 명의 군기본계획 수립 시에도 20년 후 목표인구에 대해 ‘프로크루스테스의 침대’처럼 몇 천명을 싹뚝 잘라서 제시하면 지자체로서는 울며 겨자먹기로 받을 수밖에 없다. 이 과정에서 시군 담당자들은 조금이라도 더 많은 목표인구를 받으려고 몇 번씩 국토부와 국토연구원에 출장간다고 한다.
도시계획은 중앙정부의 업무라기보다는 지방정부의 몫이다. 현행법상 시·군의 도시·군기본계획의 승인권자는 도지사이며, 도에 도시 관련 전문가로 구성되어 있는 지방도시계획위회의 심의를 받게 되었다. 참여정부부터 현 정부까지 자치분권, 권한 이양을 정부의 주요 방향으로 삼고 있다. 하지만 도시·군기본계획에 관한 국토계획평가제도는 점점 더 세밀한 규제 강화로 지방 권한이 축소되고 있다. 국토부는 도시·군기본계획의 수립과정을 지방 자율에 맡기고, 국토계획평가제도는 지자체의 계획수립의 자율성을 높이고 계획의 완성도를 제고하는 정책적 지원 기능에 치중할 것이 바른 길이라고 생각한다.
결국 국토부는 국토계획에 관련한 권한이양 과정에서 새로운 역할 정립을 위해 ‘국토계획 평가제도’를 도입한 것으로 여겨진다. 이 제도는 국토종합계획을 정점으로 국토계획 간 정합성·연계성을 확보함과 동시에 국토관리의 기본이념을 체계적으로 반영하고자 2012년부터 시행했다. 국토연구원의 2016년 자료에 따르면 평가대상은 중장기적이며 전략적·지침적 성격의 28개 국토계획을 대상으로 운영하고 있으나, 이 중 도시·군기본계획이 60% 이상일 정도로 큰 비중을 차지하고 있다.
국토계획 평가제도의 도입 초기에는 분권화 추세에 역행하는 추가적 규제라는 이미지를 불식시키기 위해 평가의견이 그다지 엄격하지 않아서 지자체도 이 제도를 문제 삼지 않았다. 하지만 시간이 지남에 따라 당초의 취지는 무뎌지고, 규제적 성격이 강화되면서 계획안에 대한 삭제 위주의 네거티브 검토방식으로 변화되고 있다. 최근에는 평가내용에 ‘환경성 검토 세부 평가기준의 평가범위’도 별도로 추가되면서 중앙정부의 권한이 강화되고 있다.
평가기관이 저출산·고령화로 인구가 감소하고 있는 인구 5만 명의 군기본계획 수립 시에도 20년 후 목표인구에 대해 ‘프로크루스테스의 침대’처럼 몇 천명을 싹뚝 잘라서 제시하면 지자체로서는 울며 겨자먹기로 받을 수밖에 없다. 이 과정에서 시군 담당자들은 조금이라도 더 많은 목표인구를 받으려고 몇 번씩 국토부와 국토연구원에 출장간다고 한다.
도시계획은 중앙정부의 업무라기보다는 지방정부의 몫이다. 현행법상 시·군의 도시·군기본계획의 승인권자는 도지사이며, 도에 도시 관련 전문가로 구성되어 있는 지방도시계획위회의 심의를 받게 되었다. 참여정부부터 현 정부까지 자치분권, 권한 이양을 정부의 주요 방향으로 삼고 있다. 하지만 도시·군기본계획에 관한 국토계획평가제도는 점점 더 세밀한 규제 강화로 지방 권한이 축소되고 있다. 국토부는 도시·군기본계획의 수립과정을 지방 자율에 맡기고, 국토계획평가제도는 지자체의 계획수립의 자율성을 높이고 계획의 완성도를 제고하는 정책적 지원 기능에 치중할 것이 바른 길이라고 생각한다.
